每个国家都会遇到农村人口减少、村庄萎缩的问题，我们该怎么办

终南山下 · 发表于 2020-7-7 08:33:46

眼下，新型城市化进入一个非常关键的时期，怎么搞？要研究我们自己的实际，也要借鉴其他国家和地区的实践。自20世纪60年代初开始，日本经济进入高速增长时期，至70年代初，实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中，采取工业化和农村城市化同步推进的策略，在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。在这过程中有一个非常重要的做法，就是町村合并。每个国家在工业化和城市化过程中都会遇到农村人口减少、村庄萎缩的问题，就是空心村的问题，不约而同地采取了并村而治的方式。但是每个国家农村合并的形式差异很大，取得的效果也不同。日本的町村合并，还是很有借鉴意义的。为什么这么说呢？我们看一组网络上的数据：日本地少人多，然而城乡收入比从1930年的3.13倍后来竟然缩减到0.9左右，自从1975年以来，乡村居民收入长期高于城市居民。今天摘录两篇关于日本町村合并的文章，对于研究当下的新型城镇化，研究当下的乡村治理，是有一定借鉴意义的。

先看财新网专栏作家王明远先生这篇文章：自主、自愿：日本町村合并的程序和经验每个国家在工业化和城市化过程中都会遇到农村人口减少、村庄萎缩的问题，不约而同地采取了并村而治的方式。但是每个国家农村合并的形式差异很大，取得的效果也不同。本文特选取介绍我们的一衣带水邻邦，也是其乡村经济形态、社会文化跟中国相似的日本的经验，以求增加我们对“合村并居”认识的国际视野。
有必要先介绍下日本的基层行政体制，日本的一级行政区包括1都、1道、2府和43县，这些都、道、府、县都是平级的，相当于我国的省级行政单位。而都道府县下面是市、郡两种平级的行政单位，郡下面则是町、村两种行政单位。由于日本长期以来弱化了郡的职能和权力，其实日本都道府县下面是市、町、村三种平等的行政单位。市、町、村虽然有规模的差异，但市对町、町对村都没有行政管辖权，是三种平等的基层自治实体。比如，长野县人口约150万人，下辖19市23町25村，除了县治所在地长野市人口有38万以外，其他市和町村的规模绝大多数在10万人以下。日本的基层行政体制改革从明治维新时代就开始，第一次是明治二十一年到二十二年（ 1888-1889年）合并。明治时代，日本去古未元，农村以自然形成的小村落为主，100户以下的町村占了总数的近70%，这种分散的状态不利于国家治理体系的现代化，因此中央政府采取强制合并的方法，设定为每个町村规模需要达到300至500户，合并后的町村数量因此从1888年的71314个降为15859个，町村平均人口数从550人提高到2400人。二战之后，日本地方社会又面临两个巨大变化，一是急速的城市化，二是地方自治政策的推行，越来越需要建立有完备社会经济治理能力的基层单位，承担居民的教育和社会保障需求。因此有了第二次合并即昭和大合并（1953—1961年）。经过这次合并，日本全国市町村数量从1953年的9868降至1961年的3472，市町村的平均人口也从5400人提高至11500人。第三次合并是平成大合并（1999—2005）。这次合并的背景是少子化带来的市、町、村人口减少，以及町、村军民更高质量公共服务的需求。经历这次合并，日本市、町、村的数量从3229降至1727个。2000年日本全国有671个市、1991个町、689个村，到2007年则是786市、754町、184村。市的数量上升，町和村下降，大量的町、村被并入市。在这里尤其要指出，日本的市、町、村合并并不是物理上的拆迁和重建，只是行政区划的合并，町、村依旧存在，房屋也还在原地，只不过是议会、政府和公营事业的合并。在西方也曾经存在基层自治单位合并浪潮，比如70年代英国通过《地方政府改革法案》后，威尔士和英格兰原有的1250个自治市镇和农村的区议会被合并为333个。这一点跟我国语境中的村镇合并是有根本差异的，这也是我们到日本或西方旅游时，看到很多小市镇建筑散布、甚至彼此不相连的原因，其实都是长期以来自然合并的结果。我国学界在论述乡村合并必要性时，常常拿西方国家的先例做比较，但是忽略了彼此方式和内涵的实质不同。日本的町村合并通常采用何种程序呢？首先，除了19世纪的明治时期的大合并外，中央政府和都府道县一级都不得随意干预地方的合并，不准提出合并规划和具体的行政命令，中央的责任最重要是制订法律规范合并行为。1965年制定的《关于市、町、村合并特例的法律》规定，合并遵循的遵旨是：不是以中央政府或县为指导，而是在尊重市、町、村自主性前提下积极创造有利于市、町、村合并的环境条件。其次，市町村作为地方独立的自治实体，决定是否参与合并，与谁合并。在最近的“平成大合并”中，通常是有合并意向市町村按照“地方自治法”成立“合并协议会”， “合并协议会”由市町村的行政首长、部门官员、议员和当地有名望人士担任。“合并协议会”的各项讨论内容也应该向市町村民及时透露，凡是“合并”有重大分歧时，可采用市町村民全民投票的方式进行表决。比如，北海道的丰浦町、虻田町、洞爷村的合并协议，最终被丰浦町的全民投票否决，结果，最终只有虻田町、洞爷村于2006年3月合并组建了洞爷湖町。岐阜县的高山市合并也充满波折，2002年5月高山市、大野郡8町村和吉城郡6町村协议合并，其中因合并方式的分歧，5个町村退出协议，其中的4个另起炉灶合并组成新的飞弹市，最终2005年高山市和其他9个町村合并成新的高山市。在整个平成大合并中，日本全国共进行居民投票达467次，充分调动了民众的参与。由于这种自愿基础上的合并，既不破坏以前的居住环境和社区关系，又能够带来町村财政能力、公共服务水平的提高，其实村民是非常支持合并的，这也是二战以后日本的市、町、村合并能够持续走下来的根本原因。具体来讲，合并对于基层政治实体有以下好处：第一，日本的地方自治法规根据自治团体的人口规模大小授予权力，小町村往往连议会都没有，由郡参事会代为决议；町村合并后只要人口达到3万以上，就可以升格为市，可以成立福祉事务所；而市与町村合并成中核市则可有独立进行城市规划的权力，以及处理一般民生保健事务的权力。第二，合并带来政府机构的人员和经费缩减。比如高山市原来的1市9町村合并为新的高山市后，到2008年，公务员减少五分之一，年度行政支出减少84亿日元。第三，使得地方财政能力增强，地方有力兴建一些大型基础设施改进公共服务，比如建设大型图书馆、体育场、福利中心，完善公共交通路网等，将町村纳入城市公共服务范畴。此外，还可以带来地方知名度提高，促进产业发展等好处。总的来看，日本以地方自愿为主导的合并机制，起到了提高治理能力，以及优化资源配置的目的。这也是日本乡村建设成功的一个重要原因。日本地少人多，然而城乡收入比从1930年的3.13倍缩减到目前的0.9左右，自从1975年以来，乡村居民收入一直高于城市居民，我们不得不思考日本基层治理的成功之道。

还有中国论文网一篇广东商学院经贸学院杨海水先生的文章：日本推进农村城市化的措施及其启示一、日本推进农村城市化的措施自20世纪60年代初开始，日本经济进入高速增长时期，至70年代初，实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中，采取工业化和农村城市化同步推进的策略，在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本在农村城市化的过程中采取了以下一些重要举措：1．增大投资，加强基础设施建设。基础设施的完善与否，在很大程度上制约着农村城市化的进程。20世纪70年代以后，日本政府针对农村出现的“过疏化”现象，加大资金的投入，加速农村的发展。其特点有：（1）投资增速快，规模大。（2）投资重点突出，结构合理。（3）突出政府的主导作用，又注重投资主体的多元化。2．实行产业振兴，发展农村工业。农村城市化需要工业的支撑，没有工业的发展，农村的城市化也就失去了其存在的基础。日本十分重视农村工业的发展，基本实现了农村工业化。农村工业的发展，具体可分为两种模式：一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业；二是通过招商引资的办法创办新的农村工业。3．加强总体规划，健全法规体系。是否有一个科学、合理而又具有权威性的总体规划常常是决定町村建设的关键。日本十分重视各地区的经济发展与町村建设规划。在市町村这样一些基层行政部门都设立规划部门，制定中长期国土利用与开发规划。规划的制定程序一般是：先由町规划策划干事会拟定规划框架，在征求町有关部门及居民意见的基础上，确定初步方案，并与县有关部门协商后，由町议会审定并付诸实施。从这可以看出，整个规划的制定规程严密，既集中了各方面的智慧，又体现了政府及议会的权威性。4．推行广域行政，实行町村合并。在日本，市町村是最基层的行政区，市是城市化地区，町和村都是农村的基层行政区，町和村之间没有明显的差别，但町含有“城下町”的意思，它的规模一般要大于村，在形态上更接近于集镇。战后，为推进农村城市化进程，日本政府在指导思想上倾向于广域行政，即行政区范围要大。为此，日本于1953年出台了《町村合并法》，町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心，周围3－4个村，十几个自然村，在合并后成立市，并在城市化过程中成为真正的市。随着町村合并的进程加快，市的数量迅速上升，而町村数量急剧减少。1953年，市町村总数为9868个，其中市286个，町村9582个；至1978年，市町村总数急剧下降到3255个，其中市646个，町村2609个。合并的结果，使市町村的人口数量和财政规模大为增加，町村能集中财力从事地方建设，并使建成的公共设施有更大的利用效率。二、日本的农村城市化给我们的启示通观世界经济发达国家的城市化的轨迹，寻求城市化的共同性的规律，借鉴他们的成功经验，吸取他们的教训，是我国实现农村城市化的合理选择。中日两国国情不同，推进农村城市化的方式各异，但中日两国同属东亚国家，农业与农村有许多相似之处，因而，较之欧美国家，日本的经验值得我们借鉴。1．改革投资体制，加快小城镇基础设施建设。基础设施的数量和质量直接影响着小城镇的发展水平。日本的农村城市化水平较高是和日本政府十分重视农村的基础设施建设分不开的。而从目前我国小城镇建设情况看，大多数小城镇的基础设施建设落后。造成这种情况的原因固然有多方面，但根本原因还是在于资金的投入上。具体来讲，一是建设资金筹集渠道单一，规模过小。目前我国小城镇建设资金主要依靠当地镇级财政投入，而镇级财政又不是一级完全财政，预算内的收入都要上解，支出由县（市）财政下拨，这样，乡镇一级的财力十分有限，无力承担小城镇的基础设施建设的巨大支出。二是政府投资方向不明确，政府不是把本来十分有限的资金投资在一些最基本的公用设施，而是去建设楼堂馆所以及各种专业批发或零售市场；三是缺乏真正的融资主体。虽然镇政府承担了基础设施建设投资，但它并非法人或实体，没有资格向银行借款，也无还贷的保证。因而，尽快构建国家、集体和个人共同投资的多元投资体制，加大资金投入是我国加快农村城镇化建设的当务之急。政府在其财力允许的前提下对小城镇予以一定的支持是责无旁贷的，可考虑国家从目前的基础建设投资中划拨一部分资金专门用于小城镇的公用设施建设，发挥国家对小城镇发展的拉动作用。政府在城镇基础设施进行一定投资的同时，还应着力完善市场，健全市场机制，鼓励企业和个人投资或参与建设小城镇的公用设施。坚持政府管规范、企业来投资的原则，真正做到谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责。2．发展小城镇工业，实行工业托镇。工业是集镇发展的依托，没有工业的集镇是不能长久发展的。我国目前农村城市化水平滞后，城镇化进程缓慢，这和我国目前城镇工业普遍落后有很大的关系。参照日本农村工业的发展模式，我国在发展城镇工业时，当前应重点搞好几个方面的工作：一是加快乡镇企业向小城镇的集中。构成我国大多数集镇经济支点的乡镇工业，是我国农村的一大亮点，但由于“离土不离乡”及“三就地”思想的影响，导致目前乡镇企业布局分散，规模偏小，效益不佳，它的集聚效益没有发挥出来。近年来，虽然国家采取了一些措施，鼓励乡镇企业向小城镇集中，但实际效果并不理想。究其原因，一是小城镇“门坎”过高，企业难以承受。二是企业产权不清，难以突破社区壁垒。大多数乡镇企业的建立最初是依托农村社区，具有浓厚的社区色彩和行政干预，企业产权主体相当模糊。为了加快乡镇企业向小城镇集中，我们应做到：第一，小城镇在严格建设规划、保持农业用地总量动态平衡的前提下，允许小城镇的集体土地使用权采取作价入股、出租、转让等方式参与小城镇的开发，降低企业进入小城镇的用地成本。第二，对于已分散在小城镇区以外的乡镇企业，要根据其占用土地面积和质量的高低，采取适当方式，提高其用地成本。第三，继续推进乡镇企业的股份合作制改造，明晰企业产权，明确企业权责利关系，促进企业生产要素的流动，追求要素报酬率的最大化。第四，严禁地方政府和各部门向乡镇企业乱摊派，降低企业在小城镇的经营成本。二是积极引导大城市市区工业向小城镇迁移。随着大城市的规模迅速扩大，交通、环境、人口、住房等问题日益突出，居于大城市的企业向外迁移是一种趋势。对于小城镇而言，应抓住这一机遇，以适当优惠的政策（包括土地、税收、户籍管理等方面）吸引大城市市区的工厂迁往郊区集镇，鼓励城市工业企业到集镇办分厂，与集镇企业联合办厂，或来料加工或来件装配。这可以把城市企业的资金、技术、信息及管理优势与集镇的土地、劳动力及某些基础条件方面的优势结合起来，促进城乡经济协调发展。三是创办新的工业。我们应注意以下方面：（1）根据城镇的历史传统和现时特点，以市场为导向，结合自身优势，确立有自己特色又结构合理的产业政策，鼓励发展适宜的产业，抑制不适宜产业的发展。（2）城镇工业的发展应加强对农村资源的利用和农村市场的开发。3．加强总体规划，实现科学建镇。与日本相比，我国小城镇建设规划滞后，存在有许多问题：一是规划缺乏权威性，随意性色彩较浓，许多地方都存在有“头头换，规划换”的现象。二是规划缺乏地方特色，没有突出产业优势。许多城镇在规划、布局及产业上大致相同。三是规划的执行情况差。一方面各届政府在追求在任时的功绩而不顾实际情况大上、快上项目，导致不该超前的超前，不该浪费的浪费了；另一方面，规划本身的不科学性和可操作性差而影响了它的实施。由于规划及执行中的问题，导致目前我国存在有城镇数量偏多、规模偏小、中心城镇数量过少、城镇功能定位不准、布局不合理、过度竞争和资源的极大浪费等问题。参照日本经验，在搞好小城镇的规划时，我们应做到以下几点：（1）真正建立一个高效、专业、权威的规划部门；（2）本着科学规划、合理布局的基本原则，解决好改造与新建、合理用地与节约用地、城镇集群与个体优势、节约与开发能源、经济效益、社会效益和环境效益、短期规划与长远发展等问题。（3）科学、合理的规划一经制定，不能随意变更，保证它的严肃性、权威性和相对稳定性。4．健全法规体系，实现依法建镇。和日本相比，我国农业立法十分落后，尚处在初始阶段。为了加速小城镇建设步伐，当前除放宽诸如户籍管理与土地管理等制度限制以外，还应参考日本在国土利用、农村自然环境保护及振兴农村经济等方面的立法经验，尽快草拟《农村小城镇建设法》、《农村小城镇自然环境保护法》、《农村小城镇土地利用与规划法》、《农村小城镇振兴法》等法律，真正做到“以法促建、以法兴农”，这样才能尽快避免和克服我国小城镇建设中的混乱、无序状况，真正作到有法可依，依法行事。5．推进行政改革，实行科学建镇。日本是一个中央与地方分权制的国家，和日本相比较，我国小城镇在管理体制上存在有两方面的不足：一是乡镇行政区划偏小偏多，导致各个小城镇之间争土地、争粮食、争资源和基础设施重复建设现象极其严重。因而，在农村城镇化的过程中，我们应结合国家政府机构改革的统一部署，积极进行乡镇区划调整，撤乡并镇，撤镇并镇，减少小城镇数量，扩大管辖范围。二是乡镇管理的权力分散。我国绝大多数农村人口归属县或县级市政府管理，而作为最基层政权单位的乡（镇）政府则是直接管理者，乡（镇）政府虽然设置了与县政府相对应的行政职能部门，但大多数处于“一无权，二无钱”的境地，进行有效管理十分困难。新体制的建立应该是结合小城镇区划调整，逐步走向自治，使其真正成为基层政权单位。来源：财新网、中国论文网
作者：广东商学院经贸学院杨海水、财新网专栏作家王明远

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