转载中国城镇规划君:同属西安都市圈核心区的咸阳市为何行政区划一直无法合并到西安市

1202魔法师

2022年3月21日，国家发展改革委批复同意西安都市圈发展规划，西安都市圈规划成为南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈和长株潭都市圈以后，第五个获批的都市圈规划。批复中明确要“加快西安——咸阳一体化发展”，那么城镇规划君何方洪想问一下，西安和咸阳能不能实现行政区划合并?为什么西安咸阳一直合并不了？

以前我们总是自下而上的思考这个问题，也就是站在地方的立场上思考：“为什么西安和咸阳两个城市建成区这么近却不合并？”但这个问题似乎更应该自上而下的思考，也就是站在国家的立场上思考：“为什么它们这么近却要分开？”

这其实是山河表里，关山锁钥的代价。山河表里，意味着封闭的地形地貌中间，有平原腹地。关山锁钥，意味着地处要隘，控扼咽喉。拥有这样的地理特征，即使在中国这种地形最为复杂多样的国家，也不多见，称之为国之重镇并不为过。此类极具封闭特征的地形，中国境内最为典型的有四例：汾渭平原、山西中部盆地群、珠江三角洲平原、成都平原。

第一个是汾渭平原。汾渭平原由关中平原与晋南临汾盆地和运城盆地组成，隔黄河坦途相对。汾渭平原是关中平原城市群的主体地形。渭河与汾河，黄河的第一、第二大支流在此汇入黄河。关中平原形胜甲于天下，控扼西部陆路腹地门户，是亚欧大陆桥的桥头堡，这些已经是老生常谈，不必多说。国内罕见，在它的中心城市、特大城市西安的旁边出现了一个市中心相距只20公里的地级市——咸阳市。

第二个是山西中部盆地群。山西中部盆地群主要由太原盆地与忻定盆地组成，它们与汾渭平原连为900公里的晋陕盆地带。晋陕盆地带是最为典型的山河表里地形，古人诗词文献多以“山河表里”形容山陕二省。山西自古也频繁是龙兴王潜之地。中国的古都更是顺着“秦岭-太行”分布。无独有偶，在它的中心城市山西省会太原市的旁边，出现了一个市中心相距只20公里的地级市——晋中市。

第三个是珠江三角洲平原。珠三角平原区三面环山为依靠，南面临海，伶仃洋大湾区深入，是世界级港湾地形。优渥的平原腹地，密集便捷的内部水路网，若干河流向广阔南国内陆深处辐射...从渤海最北到南海最南，从辽东半岛到中南半岛，这个世界级优良港恰在东亚漫长海岸线的中端，是东北亚到东南亚的绝佳海陆中转点...这样的禀赋，造就了一个繁华千年的中国经济高地。如出一辙，在它的中心城市、超大城市广州的旁边，出现了一个市中心相距只20公里的地级市——佛山市。

第四个是四川盆地内的成都平原。成都平原北邻入川陆路交通动脉的蜀道，南扼岷江航道，汇入中国水路黄金运输线长江。西部是至今犹然的雪山高原，天堑至险。东边龙泉山脉则如单薄的屏风一般，又如坚固的天然长城一般，与广袤四川盆地中部的丘陵地带划窄山为界，既不失与大盆地整体上经济沟通的便捷，又兼具军事防卫作用。这样罕见的形胜禀赋，使成都平原成为巴蜀数千年的政治经济中心。相比前三个山河表里之典范，它却意外得掌握住了自己的命运。在它的中心城市、超大城市成都的旁边，原本也应该出现一个市中心相距只20公里的地级市——温江市，但温江地区最终回到了成都，合并成为了成都市的温江区。

80年代初，中国最后一次区划改革定型，地区转地级市的时候，西安对咸阳地区，太原对晋中地区，广州对佛山地区都无可奈何的看着卧榻之侧新地级市出现（地级咸阳市、晋中市、佛山市）。这些新地级市多数是分省会固辖县域形成。这三个新兴地级市是该封闭区域的核心平原地带，拦在了省会旁边，牢牢挡住省会原本的城市拓展空间。它们是全国范围内，与另外一座地级或地级以上城市，距离最近的例子，我们几乎找不到其他例子。因为这种封闭又兼具腹地的“塞堡”地形本就罕见。

这种地市的出现，本身就是两分原本的一个市域，带有明显制衡思路的影子。要知道，咸阳县原本属于西安府，晋中（榆次县）原本属于太原府，佛山（南海县）原本属于广州府，温江县原本属于成都府。它们原为一体，有利于经济社会发展。比如西安府是军政中心和陆路枢纽，咸阳县则是明清关中水运枢纽和丝路第一大渡，渭北是当时陕西经济白菜心和秦商云集之处。太原县与阳曲县（原太原府城）是两大盆地相接处的交通关卡，榆次县则是太原府的平原腹地。佛山镇更是处在广州府水网中心和平坦地带，历代都是珠三角生产和贸易高地，与广州港功能互补，是著名的天下四聚之一（佛山镇与汉口镇、景德镇、朱仙镇并称天下四大名镇）。它们都处在平原腹地精华区域，分出设地后带走相比省会更多的平原县。但四大同样封闭地形特征的重要区域，唯有成都抓住了最后且唯一的区划机会，整体划入温江地区，成了四者中唯一的区划胜利者，完璧完整地保存了自古地理功能完整性的那个幸存者。

西咸、太榆、广佛、成温原本可能是今天全中国三百多个地级区划中距离最近的四对。结果只有成都避免了这个命运。现在，广州在一线中越发吃力，被深圳赶超后就被越来越远。西安在二线中越发吃力，已经被后来者郑州市赶超。太原更是留在了三线，已经落后于长沙、苏州、东莞等。唯有成都是同级别城市中无可置疑的强者，随时准备在一二线间越位升级。这不得不说，是当时的决策者积极运作，有先见之明。

2021年6月28日，陕西省发文明确由西安市全面代管西咸新区，西咸新区交西安代管是给增量条件，不给存量利益，给土地不给城市。如今看来，西咸新区发展迅猛，成了西安外拓城市空间的主力。如此一来，西咸合并议题，甚至西咸两市主城区的一体化，反而失去了前些年西安发展最窘迫、增长最乏力时的急迫性。这大概本身就是省里设立西咸新区、管建分属的初衷，毕竟相比难度更大的行政区划合并而言这是最容易做到的。

从西咸、太榆、广佛、成温的不同决择导致的不同命运来看，有些机会窗口，错过了就是错过了，其影响可能是以数十年甚至上百年计的。但是这并不完全是陕西一省、西安一市能够充分自决的。这种地缘逻辑下的城市分割从民国时期就开始了，从民国时期与省会分离的行政督查区专署，到建国初的专区与地区，演变到最后的中国独有的地级市代管县制度。这四例封闭地形最终形成了三例最近距离的城市，另一例差点也成型。这在中国并不多见，甚至说这四例是唯有的省会层次腹地级别的封闭典型，第五例都难找出，所以它们的命运也相似。

民国时期和建国到改革开放之间，省会除市区和一两个附郭县，并不代管其他县。也就是说，一个地区有十几个县，但省会级别虽然等同于地区，却只管两三个县或市区。1983年区划改革时，国家把地区撤销设立地级市，省会才回到今天我们看到的地级市形态，才开始代管十个县左右的数量，这与其他地级市无异。

所以，那时西安府的临潼县、蓝田县、鄠县、高陵县等，原在明清民国时期就一直属于西安府的县，才纷纷又交回本已经只剩城区和附郭县长安的省辖地级西安市代管。但是，同样原属西安府的咸阳县、兴平县、泾阳县、三原县等，又随着咸阳地区改设地级咸阳市，划入到新的地级市。这相当于剜掉了西安府的一半，即两分西安府。

太原、广州在那一年都面临着这样的境地。即使是成都，如果四川没有争取到让温江地区及其原本属明清成都府的辖县，重新回到新的成都市，恐怕成都如今的发展，也会大打折扣。可是，国家似乎只针对我前面所述的“山河表里，关山锁钥”地形的省会级区域，也就是具有封闭要塞特征的国之重镇，才会这样刻意分割。其他的省会，在那一年几乎都拿回了它们原本历史固有主要辖县。当然，国家那一次在四个典型里，唯独放过了四川和成都。温江地区，这个紧贴成都的楔子，最终没有定为地市作分化之用而被放弃了。四川具体如何努力的我不知道。可尽管四川避开了83年的成温分治，十几年后却依然在更大层级的川渝分治上，接受了国家更重要的战略措施——重庆直辖，而放弃了当时四川省提出的在甘孜州、阿坝州和凉山州这三州地区设省的计划。

自元朝以来的中国行政区划制度原则，就不再是为了理顺经济地理规律而遵循的“山川形便”原则，而是以为了可控与制衡，转而遵循“犬牙交错”的耗损原则。这本身就是牺牲发展效率换取结构稳定。咸阳的平原与台塬搭配，西安的平原与山区搭配，都是“犬牙交错”原则的直接体现。区划设置与调整，从来不是出于纯经济发展动因，不是为这种地方意志与立场而存在。

区域制衡的思路分种类、分特点、分层级。四例独有的特例地形，形成了西咸、太榆、广佛特有的区划地级形态。这是四个不能套用其他省份地级区划的罕见案例。常见的国家制衡更多体现在省级层面。比如，两湖盆地也是一个封闭地形，但要比关中平原大很多，其内的江汉平原位于湖北省，平原地形相对来说偏开放式。紧邻的洞庭湖平原又属于湖南省，盆地南出口被长沙扼守，所以省级层面的制衡更甚，地级层面的制衡相对比较弱。

历史形成的地级区划一分为二，整体属于封闭且扼要特征独有的现象，算是地级紧邻制衡的特例。之所以说是特例，因为国家直接进行省会范围内省地两级实现区域平衡的例子较少，而以省会、计划单列市或直辖市方式的平衡思路更多。一般沿海省份方式是：辽宁省沈阳市与大连市双核，大连市成计划单列市；河北省天津市与保定市双核，天津成直辖市（省会由保定市迁移到石家庄市，目前双核成了石家庄市与唐山市）；山东省济南市与青岛市双核，青岛市成计划单列市；江苏省上海市与南京市双核，上海成直辖市（目前双核成了南京市与苏州市）；浙江省杭州市与宁波市双核，宁波市成计划单列市；福建省福州市与厦门市双核，厦门市成计划单列市；广东省广州市与深圳市双核，深圳市成为计划单列市。

本来成都重庆双核的四川省，重庆市原本成为计划单列市，1997年升格直辖市，等同沿海方式，但因为四川盆地体量大且地形封闭，四川人口太多，所以变成了四川双核，重庆直辖。这才转为两湖盆地的更高一级的省级制衡方向。从这个角度讲，同属汉代一级京畿大区的司隶、三辅（关中平原）与河东（晋南盆地）的制衡性分离，是早就发生在东汉末年了，其与川渝分离的本质是一致的。

对封闭且扼要的省会而言，其特点是地理决定的，省会天然首位性就高，也就是文中四例，更偏于紧邻设地市来制衡。但成都躲开了地级制衡。制衡≠压制。我讲的是制衡，“指两方或以上形成一种相互制约，但保持相对平衡的状态。”上世纪八九十年代是市强省弱，所以制衡方向会偏分化西安。新世纪陕北煤气油开采量都是全国前二，延长为五百强能源重企，加上西咸新区实质是省派出机构，建设权在省里，西安又在全国省会竞争中趋弱，相对过去是省强市弱。所以当下政策方向偏于提振西安。

制衡并不是对多方中的一方进行单方向的制约和压制，而是平衡和反向再平衡...时移世易，历史天平总会阶段性反复在两边倾斜往复，平衡才是目标。层级不同，思路不同，但这种形势一旦定型到市场经济时期，省市两级利益格局成型，想如计划经济时代那样说并就并，显然对国家来说也不是轻而易举的事情了。国家更多的是指导地方自己的协调与需要，而不会为了非让某座城市焕发光彩就插手省级事务打破现有的平衡。居中平衡，既点明西安市级的困境，又以省级的需求为先，这本身也是制衡。

如今，陕西在经济权重上，省渐强市渐弱的情况下，国家又希望提振曾在90年代gdp跌落到全国近50名的西安。国家不再具有区域制衡需要了吗？区域制衡思维已经过时了吗？1992年8月，国家发出《关于实施新国民经济核算体系方案的通知》，正式开始在中国实行SNA体系，GDP成了中国最为重要的经济指标。1993年，陕西省GDP在全国排第21名，西安市gdp202亿，咸阳市80亿，当时咸阳排陕西第二。而刚过去的2021年，陕西省GDP在全国排第24名，西安市gdp10688亿元，咸阳市2581亿元，咸阳排在了陕西第三名。西安去年刚进入全国前20名，今年又回到24名。

制衡没有变，制衡≠压制，制衡是动态变化的，是双向消长的，不是单方向压制西安。区域制衡并没有过时，只是天平在这个年代，倾向了另一端——敦促陕西提振西安，这才是历史的动态平衡。当下国家侧面鼓励陕西解决西咸区划瓶颈，以摆脱关中经济困局。西咸区划是否调整的主动权仍在陕西省手中。从现有的趋势来看，西咸新区最终在区划上并入西安，会是大概率的事情。已经是存量利益自留地的咸阳主城区，却仍是变数。这是我们现在所处的时代，可我们只是历史的过客，人类的发展还有下个十年，下个三十年，下个五十年，下个一百年，下个一千年...将所有的时代连起来，而不以当代为结局，不以当代为中心，不以当代为静止且绝对的真相，才能看到历史的往复痕迹，才会明白任何制衡的核心追求，都是平衡。制衡，从未停过，只是在回摆。

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blue777

要养一堆人?

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1202魔法师

这篇文章分析的很详细，也有一些独特见地，转过了大家分析分析

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we3434

西安太强了压，西安弱了抬。

暗暗

要是娄在早就合并了吧

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chuyang119

合并哪会容易，光咸阳庞大的领导班子公务员系统都不好安置，一个萝卜一个坑，你把谁挖出来合适？

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N1ce

制衡，从未停过，只是在回摆——西安回摆的是不是有点太慢了，中途还卡住过，硬生生错过黄金发展期……
希望陕西再加速“西咸新区最终在区划上并入西安”，把中国第一个创新驱动发展的国家级新区西咸新区与中国未来几十年的高质量发展主题深度结合，打造一个真正的硬科技西安。
远处的一带一路战略不说，跟前的关中城市群发展规划明显就是给西安送的政策，西咸新区大片土地，过去五六年也打好了基础，这次没理由再被落下了

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