都市圈有未来吗？

一只大彤子 · 发表于 3 天前

从 9 0 到 1 0 看，人们一定会认为中国城镇化会彻底转向城市化，形成巨型城市而后是巨型都市圈。那个时候，北上广深迅速形成超大城市，眼看着就是未来的东京圈。连稍微大点的省会人口规模、建城区规模都可视的超纽约；那时候，几乎没人怀疑，中国这种人口庞大、体制集中的国度，城市只会越来越大，无限膨胀。人们总在思考大城市病，总在想如何遏制这种看似无限的趋势。
然而从 1 0 到 2 0 再看，我们突然发现，中国的大城市化进程卡壳了，遇到瓶颈了。虽然大城市或多或少还在增进规模，可越来越像是搭积木，都高里摞。地铁确实在继续拉大核心城市市区的骨架，但原先连国家都做好了规划准备的，应该像东京圈那种形成用密集的城际、县际轨道交通构建起来的超大都市圈以及进一步形成产业分工的更大的城市群，似乎并没有如约而至。

为什么中国大城市的形成特别迅速，但像其他发达国家那样走向大都市圈的进度似乎就放缓很多？说到底还是制度不一样。
中国在 8 3 区划改革之后，实行的是广域型市制。一个大点的地级市市区，下辖众多小城市，也就是县与县级市。这一改当年专区、地区那种，地委对所有县平等负责的原则，成为了地级市优先对本市区负责，其次才对辖县负责的原则。这个变化是关键的。地级的职能不再是平等对待所有县市，而是可以最大程度调用辖县资源优先坐大本市。因此， 9 0 到 1 0 的二十年，是肉眼可见的地级市迅速坐大的阶段。其实是地级市又当裁判又当运动员，牺牲了周边辖县发展本县的优先权，最后用行政强力集中整个地区资源喂养市区的结果。

当然，这个方法好不好呢？集中力量办大事，先让一批城市崛起，迅速越过了发展的原始积累期，整体提速了城市化进程。同时，对各种投资尤其外资投资，有了议价权，对国际上的城市也有了竞争力。否则，国外大厂凭什么来一个虽然平均主义，但个个都比县城大不了多少的城市落地投资？这就是那时候为什么大家都觉得城市会无限膨胀的原因。

那么， 1 0 到 2 0 的这十几年，为什么国家早就布局了经济区发展规划、城市群发展规划、都市圈发展规划，但想要再次迈向国际都市圈时，除了长三角和珠三角这俩有天然禀赋的，其他的都显得很鸡肋，没有继续膨胀呢？还是因为同一个制度。
全世界实行广域市制的国家其实并不多，有这种制度的国家内部，一般广域市也属于少数。所以像中国这样遍地广域市的国家，全球也属于少有的。广域市，是用行政的手段将多个小城市与一个大城市进行人为绑定。如果说都市圈是经济发展到一定程度自然形成的非行政广域城市圈，本质是经济圈，那么行政广域市，本身就是在经济发展到该阶段之前，钦定的行政广域城市圈，本质上行政圈。
所以，当城市规模整体还不够大，我们会看到，地级市市区在周边县城的众星拱月下，不断膨胀，但县城相对停滞甚至萎缩。可地级市市区如果发展到地级市辖区的边界，碰触到别的地级市呢？如果是发达国家的飞广域市制，本质上都是县级市与县级市之间自由组合，只要有钱赚，大家就会贴上来、聚起来。但问题是，有了行政广域市，别的广域市碰到了，为了避免本市域内辖县将资源贴去其他的行政单元，这个被碰触到的广域市就开始用行政抵触另一个发展过来的广域市吸纳本辖区要素。结果就是，人为划好的行政圈，会自发抵制经济圈，可这是逆自然规律的。

国家希望用都市圈规划和夸行政联席的问题去缓解这个问题，但充其量也就只能是缓解，无法根除。因为地域利益立场已经固化了，俗话说就是起山头了。已经形成的分子很难再重新自发分解为原子或者沿着行政边界恰到好处的去自由组合。

那么为什么现在不好改呢？看建国前三十多年的行政区划图，那时候专区、地区，经常调整辖县范围，为什么地级市改革之后，明明地级市又当裁判又当运动员，有一定弊端，反而动不了了？因为，地级市虽然名义上叫市，但它其实相比专区这个虚级派出机构的督查区划，是拥有了人大、政协等地方议会机构的实级行政区划。派出机构的班子那是上边派的，调整起来自然也容易。但拥有了完整的地方自决机构，就拥有了完整的地方自决权。靠地方自决权、选举权选出来的班子，在程序上代表的是地方意见，不可能轻易去动地方的既有利益格局。上级可以从行政上、人事上、政策上、大局道义上施压，但无法从程序上轻易动地方上一级政府的地方建制。当然，为了避免地方政府在地方范围内自己改动，国家又集中了审批权，也反过来限制地方。这样一来，地方不想吐，国家不能逼。地方自调整，国家也不一定批。成了互相钳制之势。因此，现在地级市想改一个辖县，可谓难上加难。

如果说行政圈与经济圈能够重合也好办，也能够顺势发展，例子就是成都。可如果行政圈和经济圈不重合，甚至是行政圈的划分是逆经济规律的，那就是无限的扯皮和内耗，例子就是西安。同为西部内陆， 1 9 7 8 年，成都（含当时未并入的温江地区 1 2 县）的经济规模排全国 1 1 名，西安 + 始终未并回的咸阳 1 2 县的经济规模排全国 1 2 ，两者相差毫厘之间。而现在一个按照正常的经济圈范围来划分行政圈，一个人为割裂经济圈来划分行政圈，西安的经济规模差了成都一万多亿，西咸两市加起来也差了 7 0 0 0 多亿，只剩成都的不到七成。这个差距，就是行政圈与经济圈无法重叠造成的机会成本。成都顺应规律，如今全国前 7 。西安逆着规律，如今全国 2 1 。

国家现在想搞城市群，必须要让核心城市先形成一个成规模的都市圈。但是这几年推进起来越来越受阻，只有靠全世界给中国加持增量的长三角和珠三角可以勉力一试。即使如此，同样是行政圈割裂了经济圈的广州，坐拥世界级大河口，也在竞争中相比北上深等同级城市越来越乏力。反而是原本都是一两县之地或者辖县很少的地级群 — — 大湾区南部的深莞惠中珠加港澳一带，更像是发达国家那边那样，一群地域型城市（只有一个市区及其周边乡村）或者城区型市（只有市区）自发按照经济规律组合成经济圈。深圳作为核心，已经开始把省内老大哥广州给甩开距离。被缩小历史行政圈范围的广州，被扩大历史行政圈的重庆给超了，一消一长耐人寻味。

其实现在应该有一波地级市区划制度改革了 . . . 奈何利益盘面渐渐固化，暂时很难动了。国家就是不断得出经济区、城市群、都市圈这样跨政区联席经济区划，想要弥补，但效果暂时来看，东部有国外的蛋糕分，为了增量蛋糕大家都还上，还可以，中西部没有国外的蛋糕，只有存量蛋糕，为了保住自己的一亩三分地，都不积极。中西部，就是一个秀珍地级市，面对副省级甚至直辖市的边界调整想法，也照样能面不改色心不跳。毕竟，你待遇级别高是待遇级别高，但事权上井水不犯河水，人家有地方自决权，你大城市又能怎样？这就是当下，经济圈碰到行政圈，反而无法继续扩大城市规模的原因了。现在的扩大城市，其实是往高摞大饼，而不是当年那样往大摊大饼。

大概只有珠江口和长江口，这两个能把航运网络伸到内陆腹地的超级海岸线与大河口交叉辐射点能够形成超大都市圈吧。这些区域的基建其实也是国家再强力施压，所以才能轻易绕过区划扯皮。当然，不止刚才说的珠三角。长三角的苏锡常通嘉绍甬也都是秀珍地级市 . . . 长三角的行政也很原子化很灵活。原本地级市改革时，由于经济区位太关键，行政上本身就都分得比较碎。国家以沪深为中心抓手强力推进都市圈时也就相对容易。这两大世界级大河口的地级市都是秀珍地级市，本身就不偏广域市，也是符合经济圈规律的，所以形成都市圈在区划上也有先天优势。

其他的人口都超了纽约的内陆省会，怕是向都市圈进一步的阻力会大很多。因为行政圈本身就划得很明确了。经济圈和行政圈容易打架。